Am 7. Dezember 2018 hat das Bundesverfassungsgericht insgesamt 13 Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zurückgewiesen, der Bundeskanzlerin zu untersagen, den UN-Migrationspakt zu unterzeichnen.
Begründung: „Die [in der Hauptsache] zu erhebenden Verfassungsbeschwerden wären unzulässig, weil die Zustimmung der Bundesregierung zum Migrationspakt und zum Flüchtlingspakt keinen tauglichen Beschwerdegegenstand gemäß § 90 I BVerfGG darstellen.“
[Anm.: Warum die Zustimmung kein (Reak-)Akt der „öffentlichen Gewalt“ i.S.d. Art 93 I Nr.4a GG sein soll, wird nicht begründet. § 92 BVerfG-Gesetz spricht von einer „Handlung oder Unterlassung des Organs oder der Behörde“.]
„Eine Betroffenheit der Antragsteller in grundrechtlich geschützten Interessen liegt fern.“
[Anm.: Das in den Urteilen zu Maastricht und Lissabon hergeleitete grundrechtsgleiche „Recht auf Demokratie“ (Art 38 GG) wurde nicht geprüft.]
Das Bundesverfassungsgericht führt im Einzelnen aus:
aa) Der Migrationspakt ist – ungeachtet seiner politischen Wirkungen – nicht geeignet, Rechtswirkungen für die Antragsteller herbeizuführen. Die (…) Zustimmung der Bundesregierung zur Annahme des Migrationspaktes stellt sich als ein Verhalten auf der völkerrechtlichen Ebene dar, das keine innerstaatlichen Rechtswirkungen auszulösen vermag (vgl. BVerfGE 1, 281 <283>; 77, 170 <209 f.>). Insbesondere ergeben sich daraus keine rechtlichen Wirkungen für die Antragsteller (vgl. BVerfGE 143, 65 <89 Rn. 42, 101 Rn. 73>).
Der Migrationspakt stellt keinen völkerrechtlichen ´Vertrag´ dar (vgl. BTDrucks 19/1751, S. 2; BTDrucks 19/2945, S. 2 f.; Spießhofer, in: FAZ-Einspruch-Magazin, 21. November 2018). Er ist rechtlich unverbindlich und erzeugt keine unmittelbaren Rechtswirkungen in den unterzeichnenden Staaten
(vgl. Peters, Blog of the European Journal of International Law, veröffentlicht am 21.11.2018, abrufbar unter: https://www.ejiltalk.org/the-global-compact-for-migration-to-sign-or-not-to-sign/;
– Thym, Legal Tribune Online, veröffentlicht am 21. November 2018, abrufbar unter: https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/un-migrationspakt-kritik-unverbindlich-fluechtlingspakt-klimawandel-fluechtlinge-gewohnheitsrecht/;
– BTDrucks 19/1751, S. 1; BTDrucks 19/2945, S. 2 f.;
– vgl. auch Stellungnahme des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages vom 19. April 2018 – WD 2 – 3000 – 052/18 -, S. 3).
Der Migrationspakt schafft daher auch keinen neuen Rechtsrahmen und enthält keine eigenständigen Verpflichtungen der BR Deutschland (vgl. BTDrucks 19/1751, S. 2; BTDrucks 19/5394, S. 3).
Er enthält lediglich politische Selbstverpflichtungen, deren Nichterfüllung jedoch nicht sanktioniert ist. Insoweit handelt es sich um ein völkerrechtlich nicht bindendes Kooperationsrahmenwerk (vgl. BTDrucks 19/5394, S. 1 f.), das primär [??] ein politisches Bekenntnis zur internationalen Zusammenarbeit in Migrationsfragen enthält (vgl. Schroeder, in: FAZ-Einspruch-Magazin, 21. November 2018).
Einklagbare Rechte werden durch ihn nicht begründet (vgl. BTDrucks 19/5815, S. 36 f.; BT-Drucks 19/6056, S. 1 f.).
Dies wird auch durch Textziffer 7 der Präambel und Textziffer 15 Buchstabe b) der Rubrik „Gemeinsamer Zweck“ ausdrücklich hervorgehoben, denen zufolge der Migrationspakt einen rechtlich nicht bindenden Kooperationsrahmen darstellt.
[Anm.: Das BVerfG sucht sich nur Pakt-Formulierungen heraus, die auf Rechtsunverbindlichkeit hinweisen; gegenläufige Fundstellen übergeht es, so z. B. der Umstand, dass mehr als 80 mal der Passus "wir verpflichten uns" auftaucht.]
bb) Diese Ausführungen gelten entsprechend für den (…) Flüchtlingspakt. Auch hier stellt Textziffer 4 des endgültigen Entwurfstextes klar, dass es sich um einen rechtlich nicht verbindlichen Pakt handelt, und mithin nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag (vgl. BTDrucks 19/2945, S. 2, 8 und 16).
cc) [Daher] kommt eine Betroffenheit der Antragsteller in grundrechtlich geschützten Interessen nicht in Betracht. Eine Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, die (…) zur Inanspruchnahme des Widerstandsrechts gemäß Art. 20 Abs. 4 GG berechtigen würde, liegt fern. Im Übrigen stehen den Antragstellern – wie das vorliegende Verfahren zeigt [??] – rechtsstaatliche Möglichkeiten offen, sich gegen eine mögliche Verletzung ihrer Rechte auch in Zukunft zur Wehr zu setzen (vgl. BVerfGE 89, 155 <180>).
Auch eine Beeinträchtigung anderer (…) Grundrechte ist weder dargetan noch sonst ersichtlich.
[Kommentar: Zu denken wäre an die Gleichheitssätze des Art 3 GG, da der Migrationspakt für Migranten z. T. Rechte vorsieht bzw. in den Nationalstaaten entwickelt sehen will, die nicht einmal Staatsbürger besitzen, etwa die Übertragbarkeit von Sozialversicherungsansprüchen auf andere Familienmitglieder, was zur Inländerdiskriminierung führt: „Wir werden … Migranten die Antragstellung auf Übertragung von Ansprüchen erleichtern, den Schwierigkeiten von Frauen und älteren Menschen beim Zugang zum Sozialschutz Rechnung tragen ..." (Ziel 22 c). Zudem wird das Grund- und Menschenrecht auf Meinungsäußerungsfreiheit im Migrationspakt diktatorisch einschränkt: „Wir verpflichten uns, … alle ... Äußerungen, Handlungen und Ausprägungen von (...) Fremdenfeindlichkeit und … Intoleranz gegenüber Migranten zu … bekämpfen“ (Ziel 17, Nr. 33). „Wir müssen … irreführende Narrative, die zu einer negativen Wahrnehmung von Migration führen, auszuräumen.“ (Nr.10) Prof. Frank Schorkopf (Göttingen): “Ständig werden, zu Recht, die Menschenrechte der Migranten betont. Daraus werden Handlungsverpflichtungen für die Staaten abgeleitet, ohne zu sehen, dass hinter diesen auch deren Bürger stehen, mit eigenen Menschenrechten. Wer in Duisburg wohnt oder Berlin-Neukölln, hat auch Rechte, und wenn dort die Kriminalität steigt, wenn es weniger bezahlbaren Wohnraum gibt, weil die Kommunen den für Flüchtlinge benötigen, oder wenn in den Grundschulen kaum noch Kinder sind, die Deutsch als Muttersprache beherrschen, dann hat das auch Gewicht.“]
Soweit sich Antragsteller auf eine Verletzung von Beschlüssen der UN-Menschenrechtskommission vom 17. April 1998 beruft, handelt es sich nicht um einen mit der Verfassungsbeschwerde rügefähigen Maßstab, § 90 Abs. 1 BVerfGG. (…) Die Entscheidung ist unanfechtbar.“ (Zitat BVerfG Ende)
B. Weiterer Kommentar:
Zu begrüßen ist, dass Karlsruhe sich überhaupt geäußert und „rechtliche Unverbindlichkeit“ beider Pakte festgestellt hat. Nun dürfte es schwieriger werden, davon wieder abzurücken. Was aber, wenn der Gerichtshof der EU oder der Straßburger Menschenrechtsgerichtshof zu anderer Beurteilung gelangt? Außerdem wurde die politische Verbindlichkeit des ´soft laws´ außer Acht gelassen.
Allgemein zum ´soft law´ und zum Migrationspakt:
I. Die Genfer Flüchtlingskonvention enthält Regeln für den Umgang mit „Flüchtlingen“, nicht aber für sonstige Migranten. „Die Europäer drängten deshalb bei der UNO darauf, globale Leitsätze für die Migrationspolitik zu entwickeln.“ https://de.wikipedia.org/wiki/Globaler_Pakt_für_eine_sichere,_geordnete_und_reguläre_Migration)
II. Am 19.12.2018 wird der Pakt noch von der UN-Generalversammlung förmlich gebilligt. Voraussetzung ist eine 2/3-Mehrheit. Danach ist er für alle Staaten „gültig“. A. Merkel dementsprechend am 12.12.2018 im Bundestag: „Wenn bei der UNO-Vollversammlung … der Pakt noch einmal zur Debatte steht und angenommen wird, dann kann ein Mitgliedsstaat Abstimmung verlangen. Die Abstimmung muss dann so sein, dass zwei Drittel der Länder der VN dem zustimmen, und dann ist es für alle [Staaten] gültig. Das ist nun mal so, wenn es um Mehrheitsentscheidungen geht.“
https://www.welt.de/politik/deutschland/article185406324/Befragung-im-Bundestag-Als-die-AfD-nach-dem-Migrationspakt-fragt-wird-Merkel-deutlich.html; https://www.youtube.com/watch?v=rrRs8eTpR78#action=share
III. Der Pakt ist nach herrschender Meinung kein (völkerrechtlicher) „Vertrag“ i.S.d. Artikel 59 II GG, sondern ´soft law´, so dass er auch ohne zustimmendes Gesetz des Bundestages für Deutschland gilt. Das BVerfG entschied bereits 1984 zur US-Atomwaffenstationierung apodiktisch: Das gilt auch bei für das Gemeinwohl „wesentlichen“ Materien, die ansonsten dem Parlamentsvorbehalt unterfielen (Leitsatz 4):
„Art. 59 II 1 GG und Art. 24 I GG enthalten (…) eine abschließende Regelung, neben der sich Gesetzgebungsbefugnisse des Bundestages nicht selbständig aus dem Demokratieprinzip oder aus der Bedeutung und Tragweite einer Entscheidung für das Staatsganze ergeben.“ (…) „auch die Regierung [ist] … demokratisch legitimiert und nicht … auf Vornahme politisch weniger bedeutsamer Akte beschränkt.
b) Eine Ausdehnung des Zustimmungserfordernisses nach Art. 59 II 1 GG auf andere Akte als Vertragsabschlußerklärungen ist mit dem Wortlaut [„Vertrag“] der Bestimmung nicht vereinbar. Auch eine analoge Anwendung von Art. 59 II 1 GG hierauf scheidet aus.„
Gegen ein parlamentarisches Zustimmungsgesetz wären Verfassungsbeschwerden aus Art 38 GG [Recht auf Demokratie] zulässig, wie seinerzeit gegen die Zustimmungsgesetze zu den Europaverträgen von Maastricht und Lissabon. Bei ´softlaw´ ist kein Zustimmungsgesetz erforderlich.
´Soft law´ – v.a. in Form von UN-Resolutionen – verändert aber schleichend das Völkerrecht. Daher wird der Migrationspakt – mittelbar – auch Rechtswirkungen in der EU und in Deutschland entfalten. Deutsche und/oder europäische Gerichtshöfe werden sich früher oder später bei der Auslegung des deutschen und europäischen Asylrechts auf den Pakt berufen, etwa bei der Auslegung der Begriffe der „unmenschlichen Behandlung“ (Art 3 EMRK) oder des „ernsthaften Schadens“ im Sinne von § 4 AsylG, der Dublin-III-VO und der EU-Qualifikationsrichtlinie, der zum (subsidiären) Recht auf „internationalen Schutz“ führt. Der Pakt ist ein Meilenstein auf dem Weg zu einem „Menschenrecht auf Einwanderung.“
Prof. Reinhard Merkel im DLF-Interview: „Die Vereinbarung wird ganz sicher völkerrechtliche Wirkungen haben.“ „Vereinbart werden Ziele. Wie diese Ziele umgesetzt werden, bleibt Sache der Staaten. Dass sie umzusetzen sind, wird vereinbart – und zwar wirklich rechtlich verbindlich.“
Die Bundesregierung betreibe da eine „suggestive Irreführung“. Der Pakt werde „eine gewisse Sogwirkung auslösen“ und die „Migration aus den armen Staaten in die wohlhabenden Staaten deutlich verstärken“, „aus Afrika vor allem. (…) Wir werden neue Migrationswellen kriegen.“
RA Ulrich Vosgerau: „Sachlich falsch ist auch die zentrale Behauptung von Harbarth/Wadephul, der GCM diene „gerade dazu, zwischen legaler und illegaler Migration zu unterscheiden“. Dies deswegen, weil der GCM den Begriff der illegalen Migration gerade gar nicht kennt, sondern lediglich Migranten, die in einen „irregulären Zustand gefallen“ seien, was jedoch nach der Konzeption des GCM eine Pflicht der Aufenthaltsstaaten zur Eröffnung von Legalisierungsmöglichkeiten auslöst, nicht aber eine Ausreisepflicht…“
IV. Kein völkerrechtlicher Vorbehalt erfolgt
„Der von Bundestag und CDU-Parteitag (…) beschlossene Zusatzantrag, der sicherstellen soll, dass aus dem Pakt keine neuen Asylgründe erwachsen und deutsche Souveränität nicht angetastet wird, (…) wurde weder angefügt noch bei der UNO hinterlegt.“ https://www.bild.de/politik/inland/politik-inland/migrationspakt-gipfel-was-sind-die-beschluesse-des-bundestags-wert-58927530.bild.html?fbclid=IwAR2vXmj1kqcA7JsRGz-lLP5M-ugoycBd9j6URLvMm3gzBt1u4eSm9eSPnWA
V. Eigentlich müßte es ein Volksreferendum geben, bevor die Bundesregierung ihre Zustimmung zu internationalen Weichenstellungen derartiger Tragweite erteilt. Hier soll aber angeblich nicht einmal ein Parlamentsgesetz erforderlich sein. Diese Entwicklung ist demokratiefern und unvereinbar mit dem in der UN-Charta verankerten und in Art 1 der Internationalen Menschenrechtskonvention näher bestimmten Selbstbestimmungsrecht der Völker: „Alle Völker haben das Recht auf Selbstbestimmung. Kraft dieses Rechts entscheiden sie frei über ihren politischen Status und gestalten in Freiheit ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung.“
VI. Zitate auf der UN-Konferenz in Marrakesch am 10./11.2018:
1. UN-Sprecher: „Due to the legally binding nature of the document it’s for the participating states to implement the GCM at the national level.“
(„Wegen der rechtlich bindenden Natur des Paktes ist es jetzt an den Mitgliedsstaaten, den GCM auf nationaler Ebene umzusetzen.“)
https://www.youtube.com/watch?time_continue=413&v=3xNgOzyGhN0
2. Hingegen Louise Arbour (2004 bis 2008 UN-Hochkommissarin für Menschenrechte, seit 2017 UN-Sonderbeauftragte für Internationale Migration): „The compact’s essential strength is that it’s cooperative, not binding.“
Offenbar ist die UNO sich selbst nicht einig, ob sie den Migrationspakt als rechtsverbindlich betrachtet. Einigkeit besteht aber offensichtlich darin, dass der Pakt „starke“ Wirkungen entfalten soll und wird.
3. Angela Merkel:
– „Deutschland ist ein Land, das aufgrund seiner demographischen Entwicklung auch in Zukunft zunehmend mehr FACHKRÄFTE – auch aus Ländern außerhalb der EU – brauchen wird. Also haben wir ein Interesse an legaler Migration …“. [Den Deutschen wurde lange vorgegaukelt, es ginge – neben türkischen Gastarbeitern – um Arbeitskräfte aus Süd- und Osteuropa.]
– „Migration ist etwas, was ganz natürlich ist und immer wieder vorkommt und wenn es legal ist auch gut ist …“
– „Der UN-Migrationspakt ist ein MEILENSTEIN in der internationalen Politik der Vereinten Nationen. (…) Es geht um nicht mehr und nicht weniger als die Grundlagen unserer internationalen Zusammenarbeit (…) Durch Multilateralismus werden wir unseren Planeten besser machen.“
VII. Nach UN-Angaben gibt es 260 Millionen „Migranten“ auf der Erde. Die Zahl stieg seit 2000 um 49 %. https://rsw.beck.de/aktuell/meldung/einigung-auf-weltweiten-migrationspakt-usa-aussen-vor.
„Migranten“ sind nach Definition der Internationalen Organisation für Migration (IOM) alle Menschen, die ihren Wohnort verlassen – egal aus welchen Gründen, wie lange oder ob freiwillig oder unfreiwillig. https://www.zeit.de/politik/ausland/2018-12/marrakesch-marroko-migrationspakt-un-gipfel-verabschiedung
VIII. Kommentar des Staats- und Völkerrechtlers Reinhard Merkel:
– Es fänden sich im UN-Migrationspakt „grobe Einseitigkeiten (…) Wir verpflichten uns, Rassismus, Intoleranz (…) zu bekämpfen und zu verfolgen. (…) Und dann steht dabei: ´Nur gegenüber Migranten´. Die Asymmetrie, die sich darin ausdrückt, ist in hohem Maße ungerecht. Das Phänomen der Intoleranz und des Rassismus gibt es auch auf Seiten der Migranten gegenüber der einheimischen Bevölkerung. Dass solche Dinge nicht mal erwähnt werden, zeichnet diesen Pakt als einseitig aus, und dass er das hohe Lied der Migration singt, als blauäugig.“
– „100 Staaten von den 180, die den unterstützen, sind Schurkenstaaten nach unseren Kriterien, undemokratische Staaten. Die werden sich den Teufel um diesen Pakt scheren, soweit er sie belastet. Viele andere sind Herkunftsländer, und die sagen, das kann ganz gut für uns sein, soweit es schlecht ist, ignorieren wir das. Die kleine Gruppe der echten Rechtsstaaten, da ist ein gehöriger Teil skeptisch.“
https://www.deutschlandfunk.de/un-migrationspakt-zustimmen-mit-einer-ganzen-reihe-von.694.de.html?dram:article_id=435468
Ein Gedanke zu „BVerfG zum ´Global Compact for Migration´“